四十年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展改革和未來(lái)政策選擇
黃季焜
( 北京大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究中心 北京 100871)
內(nèi)容提要: 過(guò)去 40 年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得舉世矚目的成就。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在快速增長(zhǎng)的同時(shí)，結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，在水土資源相對(duì)短期的情況下，食物安全得到有效保障，農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)村貧困人口顯著下降。雖然過(guò)去的成就舉世矚目，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。農(nóng)村制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力投入，是中國(guó)過(guò)去40 年農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的四大驅(qū)動(dòng)力，也是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的四大法寶。未來(lái)三十年要加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要落實(shí)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，同樣需要制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)化改革和生產(chǎn)力投入。
一、引 言
新中國(guó)成立后，農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了近 70 年的曲折發(fā)展過(guò)程。在取得解放初期土地改革和第一個(gè)“五年計(jì)劃”(1952—1957 年) 的成功后，我國(guó)先后經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”、人民公社化和“文化大革命”的歷史，走過(guò)了艱難而緩慢的發(fā)展過(guò)程。20 世紀(jì) 50—70 年代，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率只有 2%。1957年農(nóng)村居民人均純收入 73 元，20 年后的 1977 年才達(dá)到 117 元，扣除同期消費(fèi)品物價(jià)增長(zhǎng)(13. 5%) 因素，實(shí)際人均純收入年均增長(zhǎng)只有 1. 75%( 或每年增長(zhǎng)1. 5 元) 。貧困的農(nóng)村呼喚改革，1978 年安徽鳳陽(yáng)小崗村 18 位農(nóng)民冒險(xiǎn)開(kāi)展土地承包責(zé)任制是典型案例，更是窮則思變的必然。小崗村土地承包的成效得到中央肯定之后，從此中國(guó)開(kāi)始了至今40 年的改革歷程。
40 年的改革與發(fā)展，深刻改變了中國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌。過(guò)去 40 年，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng) 4. 6%，遠(yuǎn)高于同期人口年均 0. 93%的增長(zhǎng)率。雖然食物需求隨著收入提高而顯著增長(zhǎng)，但中國(guó)只用世界 5%的淡水資源和8%的可耕地，到 2016 年還能為 18. 5%( 13.8 億) 的世界人口提供高達(dá) 95%的食物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也隨著食物需求結(jié)構(gòu)的變化而不斷優(yōu)化，在糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)得到更快的發(fā)展。與此同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)不斷增長(zhǎng)，2016年農(nóng)民工總量超過(guò) 2. 81 億人，其中外出農(nóng)民工達(dá) 1.69 億。農(nóng)村貧困人口顯著下降，中國(guó)成為首個(gè)提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展減貧目標(biāo)(全球極度貧困人口在 1990 至 2015 年間減少一半) 的國(guó)家，中國(guó)政府還承諾在 2020 年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口的全面脫貧。
雖然過(guò)去的成就舉世矚目，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。進(jìn)入本世紀(jì)初以來(lái)，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓迫、國(guó)家糧食安全和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)( Lu 等，2015) 。同時(shí)，近年來(lái)農(nóng)業(yè)供給側(cè)又呈現(xiàn)突出的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。但中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展機(jī)遇也常常會(huì)隨其面臨挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻程度而來(lái)，每當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展遇到困難的時(shí)候，“三農(nóng)”問(wèn)題也會(huì)引起政府和社會(huì)更多的關(guān)注和得到更大的支持。例如，黨的“十九大”再次明確要把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，同時(shí)首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。
過(guò)去 40 年中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展經(jīng)歷巨變，不僅見(jiàn)證了改革的成就和一系列政策的利弊影響，而且也將為未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展改革提供重要的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。在農(nóng)村改革40 周年之際，向?qū)崿F(xiàn)“十九大”提出的 2035 年和 2050 年兩個(gè)階段奮斗目標(biāo)的道路邁進(jìn)之時(shí)，回顧過(guò)去經(jīng)歷，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，展望未來(lái)趨勢(shì)，對(duì)落實(shí)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，加速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題極其復(fù)雜且涉及面廣，受篇幅限制，本文僅以農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)，試圖通過(guò)梳理過(guò)去40 年中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展改革來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并結(jié)合對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的判斷，提出未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的政策建議。
二、40年的農(nóng)業(yè)發(fā)展成就
( 一) 同改革前相比，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度大幅度提高，人均生產(chǎn)增長(zhǎng)更加顯著
改革以來(lái)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度是改革前的 1 倍多。農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率從1952—1978 年的 2. 2%提高到 1978—2016年的 4. 5%( 見(jiàn)表 1 的第一行) 。增長(zhǎng)速度最快的時(shí)期發(fā)生在改革初期( 1978—1984 年) ，農(nóng)業(yè) GDP 年均增長(zhǎng)高達(dá)6. 9%; 自 20 世紀(jì) 80 年代中期以來(lái)，年均增速基本保持在 4%左右( 見(jiàn)表 1) ; 雖然近年來(lái)整體經(jīng)濟(jì)增速減緩，但是最近國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，2017年的農(nóng)業(yè) GDP 增速也達(dá)到 3. 9%。過(guò)去 40 年，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值也以年均 5. 4%的速度增長(zhǎng)( 見(jiàn)表 1 第二行)。農(nóng)業(yè)在數(shù)十年內(nèi)以如此高的速度增長(zhǎng)，這是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的奇跡。
得益于人口增長(zhǎng)速度的下降，人均生產(chǎn)水平增長(zhǎng)更顯著。1952—1978 年農(nóng)業(yè)GDP 年均增長(zhǎng)速度( 2. 2%) 僅略高于于人口增長(zhǎng)速度(2. 0%) ( 見(jiàn)表 1) ，人均農(nóng)產(chǎn)品供給水平基本沒(méi)有多大變化。改革以來(lái)的40 年，人均農(nóng)產(chǎn)品供給的年均增長(zhǎng)速度達(dá) 3. 5%( 4. 5%～1.0%) ( 見(jiàn)表 1) 。
( 二) 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)就業(yè)更加充分
土地密集型的糧棉油糖作物生產(chǎn)顯著增長(zhǎng)。1978—2016 年，糧食生產(chǎn)年均增長(zhǎng) 2. 1%，明顯高于同期的人口年均增長(zhǎng)速度( 1.0%) ，人均糧食占有量逐年提高。棉花、油料和糖料作物產(chǎn)量也顯著增長(zhǎng)，雖然在不同時(shí)期增幅有所波動(dòng)，但在1978—2016 年的年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到 3. 8%、6.4%和 5. 3%(見(jiàn)表 1 最后一列) 。糧棉油糖生產(chǎn)的增長(zhǎng)，解決了中國(guó)人的溫飽問(wèn)題。
勞動(dòng)密集型的高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量以更快的速度增長(zhǎng)。水果生產(chǎn)增長(zhǎng)尤為顯著，1978—2016 年的年均增長(zhǎng)達(dá) 11. 5%，是所有農(nóng)作物中增長(zhǎng)最快的( 見(jiàn)表 1) ; 同期，蔬菜面積也以年均 5. 2%的速度顯著增長(zhǎng); 如果加上單產(chǎn)和質(zhì)量的提高，其產(chǎn)值增長(zhǎng)更快。畜牧業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)在20 世紀(jì) 80 年代經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)后，于 90 年代以來(lái)保持較平穩(wěn)的增長(zhǎng)，1978—2007 年，豬牛羊肉和家禽年均增長(zhǎng)達(dá)6%( 見(jiàn)表 1) 。同期，水產(chǎn)品生產(chǎn)增長(zhǎng)更加迅速，年均增長(zhǎng)速度超過(guò)7%。
勞動(dòng)密集型高價(jià)值農(nóng)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)民的充分就業(yè)與農(nóng)業(yè)增收。在改革前“以糧為綱”的年代，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)就業(yè)極不充分，農(nóng)村存在大量的季節(jié)性剩余勞動(dòng)力;改革初期，雖然大宗農(nóng)產(chǎn)品( 如糧棉油糖等) 發(fā)展在某種程度上也提高了農(nóng)民一年中的勞動(dòng)天數(shù)，但真正顯著提升農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)間的是勞動(dòng)密集的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)擴(kuò)張，這些產(chǎn)品主要包括蔬菜水果、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品。在非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限的80 年代和 90 年代，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上有效勞動(dòng)時(shí)間的提高，不但增加了農(nóng)民收入，同時(shí)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和傳承農(nóng)民的勤勞美德也發(fā)揮了重要作用。
( 三) 提高了城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)水平，改善了食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)
國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是滿足中國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求不斷增長(zhǎng)的主要來(lái)源。人口增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)居民收入提高和城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)食物消費(fèi)總量和消費(fèi)結(jié)構(gòu)提出更高的需求; 至 20 世紀(jì)末，特別是國(guó)家還需要農(nóng)業(yè)出口創(chuàng)匯時(shí)期，如果沒(méi)有國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速增長(zhǎng)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)的需求是無(wú)法有效得到滿足的。
加入世貿(mào)后，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易加速增長(zhǎng)影響國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也進(jìn)一步改善了城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)。過(guò)去 40 年，農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口變化主要是朝著有利于發(fā)揮我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)的方向發(fā)展。一方面，耕地相對(duì)密集型的農(nóng)產(chǎn)品( 如糧棉油糖) 凈出口不斷下降或凈進(jìn)口不斷上升; 同時(shí)，高價(jià)值的勞動(dòng)相對(duì)密集型的農(nóng)產(chǎn)品( 如園藝產(chǎn)品和水畜產(chǎn)品) 凈出口不斷增長(zhǎng)。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變化在促進(jìn)農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮、農(nóng)業(yè)資源高效利用及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也滿足了國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的需求和改善了消費(fèi)結(jié)構(gòu)。
( 四) 農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)村減貧
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)改善，提高了農(nóng)民收入。1978 年改革以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村居民人均純收入從 1978 年的 133. 6 元增加到2017 年的 13432 元，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)了 15倍多，年均增長(zhǎng) 7. 4%。在農(nóng)村居民人均純收入中，雖然農(nóng)業(yè)收入占比從1978 年的 80%降低到 2016 年的 26. 4%，但從農(nóng)業(yè)獲得的純收入則從 1978 年的 107 元提高到 2016 年的3270 元，扣除價(jià)格因素后實(shí)際增長(zhǎng)了接近 4 倍，年均增長(zhǎng)4. 3%，為農(nóng)民收入的穩(wěn)定提高起到了重要作用。當(dāng)然，中國(guó)農(nóng)村居民收入在不斷提升的同時(shí)，城鎮(zhèn)居民收入的增長(zhǎng)更快，城鄉(xiāng)收入差距也出現(xiàn)了擴(kuò)大趨勢(shì)。
農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的提高，對(duì)農(nóng)村減貧起到重要的作用。農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)最快時(shí)期是在 1978—1984年，這個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè) GDP 年均增長(zhǎng)達(dá) 6. 9%( 見(jiàn)表 1) ，農(nóng)民收入增長(zhǎng)的 65%來(lái)自農(nóng)業(yè)增收。同期也是農(nóng)村貧困人口下降最快的時(shí)期，按照1978 年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，6 年內(nèi)農(nóng)村貧困人口下降了一半左右，從1978年的 2. 5 億人( 占農(nóng)村人口的 30. 7%) 下降到 1984 年的 1. 28 億人( 占15. 1%) ( 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2017) 。
三、農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力和改革經(jīng)驗(yàn)
過(guò)去 40 年，中國(guó)如何在農(nóng)業(yè)水土資源相當(dāng)短缺的情況下，農(nóng)業(yè)保持年均 4.5%的快速增長(zhǎng)以滿足不斷增長(zhǎng)的國(guó)內(nèi)食物需求并大幅度地減少農(nóng)村貧困人口? 針對(duì)這些問(wèn)題，幾十年來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)者做了大量研究。根據(jù)筆者的研究結(jié)果，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力是:農(nóng)村制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革和農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)，稱之為“四大驅(qū)動(dòng)力”，這也是中國(guó) 40 年農(nóng)業(yè)發(fā)展改革最成功的經(jīng)驗(yàn)。
( 一) 農(nóng)村制度創(chuàng)新
中國(guó)改革是從農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始的。改革廢除了“人民公社”制度，建立以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，簡(jiǎn)稱為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。在不改變土地村集體所有制的前提下，按照農(nóng)戶人口、勞動(dòng)力數(shù)量，將土地分給農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)。這項(xiàng)土地制度改革使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式從生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)為單位轉(zhuǎn)向以農(nóng)戶為單位。1978年底開(kāi)始的這項(xiàng)改革迅速地在各省推開(kāi)，到 1984 年全國(guó)有99%的農(nóng)戶實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制( Lin，1992) 。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，是改革初期( 1978—1984 年) 農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。許多研究都表明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制因?yàn)橘x予了農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)的決策權(quán)和收益權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力(McMillan 等，1989; Lin，1992;Huang 等，1996) 。例如，Lin( 1992) 的研究表明，在改革初期的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中，大約有一半增長(zhǎng)是來(lái)自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施。筆者的研究也發(fā)現(xiàn)，除了技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)民加大生產(chǎn)投入外，在改革初期的糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)中，大約有35%的糧食單產(chǎn)增長(zhǎng)是來(lái)自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，它從如下 3 個(gè)方面影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn):生產(chǎn)積極性、投入效率和技術(shù)采用成本，即雖然生產(chǎn)責(zé)任制提高了農(nóng)戶新技術(shù)采用的成本，但它顯著提高了生產(chǎn)效益和資源配置效益，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(Huang 等，1996) 。
20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不斷完善，對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)繼續(xù)發(fā)揮促進(jìn)的作用。例如，針對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性存在的問(wèn)題，國(guó)家逐漸推進(jìn)農(nóng)地制度的改革完善。土地承包期從第一輪的15 年延長(zhǎng)到第二輪的 30 年; 進(jìn)入第二輪土地承包期后，承包權(quán)的穩(wěn)定性得到顯著提高( 冀縣卿等，2013); 筆者的研究還表明，承包權(quán)的穩(wěn)定性促進(jìn)了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資( 黃季焜等，2012;Gao 等，2012) 和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高(Deininger 等，2014) 。最近中央又提出農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”以及第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年的土地制度安排，預(yù)計(jì)這些政策還將在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高方面產(chǎn)生積極的影響。
在深化農(nóng)地制度改革的同時(shí)，中國(guó)也在不斷地推進(jìn)一系列其他農(nóng)村制度改革。在穩(wěn)定農(nóng)地制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)了戶籍制度改革以促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)和在區(qū)域間的流動(dòng)，推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革與基層政府轉(zhuǎn)型等制度創(chuàng)新以提升鄉(xiāng)村治理能力; 同時(shí)，在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的制度創(chuàng)新和農(nóng)村信貸的制度改革等方面也做了不少努力。這些制度創(chuàng)新與改革都在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面產(chǎn)生了或多或少的積極影響( 黃季焜等，2008) 。
但是，中國(guó)的農(nóng)村制度還需繼續(xù)創(chuàng)新和改革。農(nóng)村土地制度還將是未來(lái)農(nóng)村改革的重點(diǎn)，建立土地和勞動(dòng)力等城鄉(xiāng)一體化的要素市場(chǎng)還需要不斷的制度創(chuàng)新和改革，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的作用還沒(méi)有得到有效發(fā)揮，農(nóng)村農(nóng)民貸款難問(wèn)題還缺乏有效的制度安排。
( 二) 農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步
過(guò)去 40 年，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技( 科研和技術(shù)推廣)體系在改革中得到不斷完善和發(fā)展，取得了一系列成就，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高發(fā)揮極其重要的作用。下面分別簡(jiǎn)要介紹和評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣改革及其成效。
農(nóng)業(yè)研發(fā)經(jīng)歷了如下 4 個(gè)發(fā)展與改革階段: ( 1) 1978—1985 年的迅速恢復(fù)與發(fā)展時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，全國(guó)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)由 1979 年的597 家發(fā)展到 1985 年的 1428 家，農(nóng)業(yè)科研人員由 1979 年的 2. 2 萬(wàn)人發(fā)展到 1985 年的 10. 2 萬(wàn)人。(2) 1986—1998 年的商業(yè)化和撥款方式改革時(shí)期。這時(shí)期，科研部門開(kāi)始從事經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收活動(dòng)，同時(shí)政府也對(duì)科研項(xiàng)目撥款方式從原來(lái)的計(jì)劃分配制改為競(jìng)爭(zhēng)制。在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，科研人員由 1985 年的 10. 2 萬(wàn)人減少到 1996 年的 6. 5 萬(wàn)人。(3) 1999—2006 年的科研單位轉(zhuǎn)制和企業(yè)投資萌芽時(shí)期。農(nóng)業(yè)科研單位被要求分別轉(zhuǎn)制為社會(huì)公益類、科技服務(wù)類和技術(shù)開(kāi)發(fā)類3 種類型，通過(guò)改革試圖形成一支精干、高效與機(jī)制靈活的科研隊(duì)伍，并建立以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系，但改革受到很大阻力最終沒(méi)有被完全推進(jìn)。(4) 2007 年以來(lái)的農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系建設(shè)時(shí)期。在此時(shí)期，建立了 50 個(gè)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新體系，并顯著加大了農(nóng)業(yè)科研投入，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)擁有研究人員6. 8 萬(wàn)人。
農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革經(jīng)歷了如下 5 個(gè)時(shí)期: ( 1)1978—1988 年機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍迅速發(fā)展時(shí)期。到 20 世紀(jì)80 年代末，全國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了農(nóng)技站，農(nóng)技推廣人員達(dá)到 45 萬(wàn)人。(2) 1989—1993 年的商業(yè)化和“三權(quán)”調(diào)整時(shí)期。受財(cái)政負(fù)擔(dān)的影響，這時(shí)期在推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣商業(yè)化的同時(shí)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站的人、財(cái)、物管理權(quán)( “三權(quán)”) 在 1989—1992 年由縣下放到鄉(xiāng)(基層推廣人員降到 30 萬(wàn)) 。( 3) 1993—2000 年“三權(quán)”上收( 人員擴(kuò)大到 106 萬(wàn))。( 4) 2001—2003 年“三權(quán)”再次下放( 人員減少到84. 9 萬(wàn)) 。( 5) 2004 年以來(lái)，分離公共推廣部門的商業(yè)活動(dòng)和“三權(quán)”上收及各地多種改革模式不斷推進(jìn)，在編的農(nóng)技人員穩(wěn)定在 70 多萬(wàn)。
雖然農(nóng)業(yè)科技發(fā)展改革進(jìn)程相當(dāng)艱辛，但也取得了顯著的成就。首先，我國(guó)建立了龐大的、學(xué)科分類齊全的公共農(nóng)業(yè)科研體系，為加速國(guó)家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新提供了技術(shù)保障。其次，建立了國(guó)家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，覆蓋全國(guó)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為加速農(nóng)業(yè)技術(shù)采用提供了基層技術(shù)服務(wù)的體系保障。第三，農(nóng)業(yè)科技運(yùn)行機(jī)制得到了改善，特別是以工資制度和績(jī)效評(píng)價(jià)改革為核心，提高了科研人員的收入水平和科研積極性。第四，政府投入不斷增加為農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步提供了資金保障。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的科技投入( S＆T) ，從 1978 年的7. 2 億元增加到 2000 年的 50 億元，并迅速提高到 2015 年的 550 多億元; 其中農(nóng)業(yè)的研發(fā)投入( R＆D)，也從 1978 年的 1. 4 億元逐漸增加到 2000 年的 24 億元，之后快速增長(zhǎng)到2015 年的 260 億元左右。同時(shí)，在過(guò)去 10 多年，吸引了大批企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科技的投資，為科技創(chuàng)新注入了新的生命力。
農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)起到極其重要的作用。研究表明，即使在改革初期(1978—1984 年) ，技術(shù)進(jìn)步對(duì)水稻單產(chǎn)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)也接近40%，而在 1985—1990 年，水稻單產(chǎn)的增長(zhǎng)幾乎都來(lái)自技術(shù)進(jìn)步( Huang 等，1996) 。對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品全要素生產(chǎn)率(TFP) 增長(zhǎng)的研究也表明，1985—2004 年，各種農(nóng)產(chǎn)品TFP 年均增長(zhǎng)率都達(dá) 3%左右，棉花更高達(dá) 4. 2%( 見(jiàn)圖 1) 。在國(guó)際上，一個(gè)國(guó)家有 2%的長(zhǎng)期TFP 增長(zhǎng)率就已經(jīng)是非常了不起的; 進(jìn)一步研究表明，這時(shí)期的TFP 增長(zhǎng)主要來(lái)自技術(shù)進(jìn)步( Jin 等，2010) 。棉花 TFP 增長(zhǎng)率最高，是因?yàn)槊藁◤?1997 年開(kāi)始比其他農(nóng)作物多采用了一項(xiàng)技術(shù)，那就是轉(zhuǎn)基因技術(shù)( Huang 等，2002)。另外，筆者對(duì)水果和蔬菜的全要素生產(chǎn)率也做了研究，得出的結(jié)論是一樣的，即技術(shù)進(jìn)步是這些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力。
但農(nóng)業(yè)科技體制改革是一項(xiàng)未盡的改革事業(yè)，目前的農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣體制和激勵(lì)機(jī)制還未能充分發(fā)揮創(chuàng)新潛力。國(guó)家公共部門主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)科研體系還難以充分滿足農(nóng)民對(duì)技術(shù)的需求; 公共農(nóng)業(yè)科研單位的公益性和商業(yè)性研究的職能還比較混亂，影響了大型企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的積極性; 農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度還有待進(jìn)一步提高。與此同時(shí)，基層農(nóng)技推廣體系也面臨不少挑戰(zhàn)，特別是基層農(nóng)技推廣體制和激勵(lì)機(jī)制還有待進(jìn)一步的創(chuàng)新，技術(shù)推廣人力建設(shè)和推廣能力也有待提升。要建立國(guó)家公共和私有企業(yè)相輔相成的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，并逐漸使企業(yè)成為未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的主體，改革還將任重道遠(yuǎn)。
( 三) 農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革
中國(guó)改革是從農(nóng)村土地制度創(chuàng)新開(kāi)始的，市場(chǎng)改革也是從農(nóng)業(yè)開(kāi)始的。改革從農(nóng)村走向城市，從農(nóng)業(yè)到工業(yè)和服務(wù)業(yè)，采用的是漸進(jìn)性的改革模式。即使在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，市場(chǎng)改革也是先易后難，逐漸推開(kāi)。在改革初期，并沒(méi)有廢除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而是把市場(chǎng)當(dāng)作對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的補(bǔ)充，在改革中后期，才逐漸退出國(guó)家購(gòu)銷和國(guó)家定價(jià)的市場(chǎng)體系。
在農(nóng)產(chǎn)品種類方面，改革是從農(nóng)副食品開(kāi)始逐漸推向具有戰(zhàn)略意義的大宗農(nóng)產(chǎn)品。改革剛開(kāi)始時(shí)，只允許蔬菜、水果、水產(chǎn)品和部分畜產(chǎn)品等在本地范圍內(nèi)進(jìn)行市場(chǎng)交易; 到 20 世紀(jì) 80 年代中期才逐步放松了市場(chǎng)交易的地域限制，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村市場(chǎng)仍然以當(dāng)?shù)氐闹芷谛在s集市場(chǎng)為主。20世紀(jì) 80 年代中期以后，市場(chǎng)化改革分階段地推向粗糧、主要畜產(chǎn)品、糖料、油料、大豆、棉花和三大主糧(水稻、小麥和玉米) ，并從 20 世紀(jì) 90 年代初開(kāi)始加速了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革進(jìn)程。
對(duì)糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品，國(guó)家采用雙軌制的市場(chǎng)化改革模式。這里以糧食為例，因?yàn)槠涫袌?chǎng)化經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的改革歷程。我國(guó)于 1985 年廢除了統(tǒng)購(gòu)制度，啟動(dòng)糧食收購(gòu)雙軌制改革，改革的主要內(nèi)容是: 在逐漸降低國(guó)家的定購(gòu)量和提高國(guó)家議購(gòu)量的同時(shí)，不斷提高國(guó)家收購(gòu)糧食的議購(gòu)價(jià)，來(lái)促進(jìn)糧食市場(chǎng)發(fā)育和農(nóng)民增收。1990年超過(guò) 30%的糧食由私人經(jīng)營(yíng)，其余的糧食交易由半商業(yè)化的國(guó)有糧食企業(yè)執(zhí)行(Rozelle 等，2000) 。但隨著糧食產(chǎn)量不斷提高并于1996 年突破 5 億噸后，糧價(jià)開(kāi)始下降、國(guó)家?guī)齑鎰≡?，為保護(hù)農(nóng)民利益，政府于1998 年出臺(tái)了一項(xiàng)頗有爭(zhēng)議的糧食流通體制改革: 按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、糧食收儲(chǔ)企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷售糧食、糧食收購(gòu)資金實(shí)行封閉運(yùn)行的“三項(xiàng)政策”。但政策執(zhí)行 3 年后因困難重重就開(kāi)始放松，并于2004 年正式退出，最終糧食完成了市場(chǎng)化改革。
以上市場(chǎng)化改革對(duì)建立全國(guó)一體化市場(chǎng)產(chǎn)生多大的影響? 在這方面，筆者做過(guò)多項(xiàng)研究，這里以水稻、玉米和大豆為例。研究表明，1989—1995年只有不到 30%的區(qū)域糧食市場(chǎng)是整合的，或大部分的市場(chǎng)是分割的;但到 21 世紀(jì)初，幾乎百分之百的國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的糧食市場(chǎng)趨于整合，市場(chǎng)運(yùn)行效率顯著提高(Huang 等，2004; Huang 等，2006) 。對(duì)糧食以外的其他農(nóng)產(chǎn)品，因?yàn)楦母锉容^順利、改革期間干預(yù)少，更早地建立了全國(guó)一體化的市場(chǎng)。
農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)改革對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收起到重要的作用。這些作用總結(jié)起來(lái)，有如下 3 方面: 首先，市場(chǎng)化改革提高了農(nóng)業(yè)資源的配置效益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，提高了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;其次，市場(chǎng)化改革降低了農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格，促進(jìn)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入; 第三，市場(chǎng)化改革降低了市場(chǎng)的交易成本，提高了農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，促進(jìn)了農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)的積極性，增加了農(nóng)民收入。
雖然農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外開(kāi)放稍遲于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)改革，但中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放步伐是相當(dāng)快的。農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外開(kāi)放主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面: 放寬農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的準(zhǔn)入條件和許可證，降低農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅。在減少國(guó)營(yíng)貿(mào)易商控制進(jìn)出口的同時(shí)，逐漸削減農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口平均稅率從1992 年的 42%下降到 1998 年的 24%和 2001 年的21%; 2001 年加入 WTO 后，又降到 11%。加入 WTO 后，中國(guó)還承諾取消對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼。
農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放使中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐漸同國(guó)際市場(chǎng)整合起來(lái)。筆者的研究表明，在市場(chǎng)改革前期，例如在 20 世紀(jì) 90 年代之前，許多農(nóng)產(chǎn)品的名義保護(hù)率( 即同等質(zhì)量情況下，國(guó)內(nèi)外價(jià)差百分比) 要么為 30%～80%，要么是－60%到－20%。但是隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，到本世紀(jì)初( 2002—2005 年) 國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)已基本上跟國(guó)際市場(chǎng)接軌，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格差異最高不超過(guò) 20%( Huang 等，2008)。以上改革對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了積極影響，同時(shí)也改善了農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易結(jié)構(gòu)。例如，一方面，勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品出口不斷增長(zhǎng)，這相當(dāng)于我國(guó)“出口”的勞動(dòng)力在上升; 另一方面，土地密集型產(chǎn)品進(jìn)口不斷增長(zhǎng)，這相當(dāng)于我國(guó)“進(jìn)口”短缺的水土資源在不斷增加。
中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的漸進(jìn)式改革模式在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)化改革中都有重要的借鑒價(jià)值。首先，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)改革的成功，對(duì)推進(jìn)我國(guó)工業(yè)和服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的漸進(jìn)式改革起到借鑒的作用。其次，中國(guó)的市場(chǎng)化改革與前蘇聯(lián)等國(guó)家的改革模式不同，這些國(guó)家奉行的是激進(jìn)式的改革快速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的自由化，但他們都付出了沉重的代價(jià)。第三，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)改革和對(duì)外開(kāi)放，對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)化改革和對(duì)外開(kāi)放也有重要的借鑒價(jià)值。
( 四) 農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)
過(guò)去 40 年，政府和農(nóng)民不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入也是中國(guó)農(nóng)業(yè)保持較快增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。在政府投入中，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮最重要作用的是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技投入，這些投入提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施(特別是農(nóng)田水利) 建設(shè)一直是國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的最大支出項(xiàng)目，耕地灌溉面積從1978 年的 4496. 5 萬(wàn)公頃，增加到 2016 年的 6714. 1 萬(wàn)公頃( 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2017)，對(duì)提高土地生產(chǎn)力起到重要的作用。農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入也顯著增長(zhǎng)，例如化肥的使用量從 1978 年的 884 萬(wàn)噸，提高到 2016 年的5984 萬(wàn)噸，對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)起到極其重要的作用。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)投入對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用是顯而易見(jiàn)的，受文章篇幅限制，這里就不展開(kāi)具體的分析和討論。
四、新時(shí)期面臨的挑戰(zhàn)、發(fā)展改革經(jīng)驗(yàn)和未來(lái)農(nóng)業(yè)展望
( 一) 應(yīng)對(duì)新時(shí)期面臨的挑戰(zhàn)、政策演變和改革經(jīng)驗(yàn)
中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展從 21 世紀(jì)初以來(lái)進(jìn)入了新的階段，過(guò)去長(zhǎng)期積累下來(lái)的一些問(wèn)題日益嚴(yán)重。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的諸多問(wèn)題中，確保農(nóng)民增收、糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是21 世紀(jì)初以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。首先，雖然 40 年來(lái)農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，但在多數(shù)時(shí)期城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)更快，城鄉(xiāng)居民收入的差距不斷擴(kuò)大，到2003 年城鄉(xiāng)居民收入之比首次超過(guò) 3 倍，并在之后幾年逐年上升(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2017) ，如何加快農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距，成為2004 年以來(lái)中央農(nóng)村工作的重點(diǎn)。其次，中國(guó)曾經(jīng)是食物的凈出口國(guó)，但自 2004 年開(kāi)始中國(guó)從食物凈出口國(guó)變成凈進(jìn)口國(guó)，而且進(jìn)口增長(zhǎng)開(kāi)始顯著快于出口增長(zhǎng)，到 2015 年食物自給率降到94. 5%( Huang 等，2017) ，糧食安全問(wèn)題再次引起政府的高度關(guān)注(韓俊，2015) ，也成為 21 世紀(jì)初以來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的另一大挑戰(zhàn) 。第三，過(guò)去幾十年農(nóng)業(yè)持續(xù)的快速增長(zhǎng)是以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)，許多農(nóng)區(qū)都出現(xiàn)地下水下降、土壤肥力衰退、農(nóng)業(yè)面源污染加重、生態(tài)和環(huán)境壓力日益嚴(yán)峻等現(xiàn)象(Zhang 等，2013; Lu 等，2015) ，到了 21 世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題已再也無(wú)法回避了。
為應(yīng)對(duì)以上挑戰(zhàn)，從 2004 年開(kāi)始中央出臺(tái)了一系列強(qiáng)有力的政策措施。最能體現(xiàn)中央對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展關(guān)注的是中央“一號(hào)文件”從 2004 年開(kāi)始重新聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，一系列重大惠農(nóng)惠民政策出臺(tái)。在保障糧食安全和農(nóng)民增收方面，最主要政策包括如下 4 個(gè)方面:( 1) 2004 年在全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅; ( 2) 2004 年啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，之后補(bǔ)貼逐年增加(見(jiàn)圖 2) ; ( 3) 2004 年開(kāi)始啟動(dòng)大宗農(nóng)產(chǎn)品的托市政策，包括2004 年啟動(dòng)的水稻和小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策、2008 年啟動(dòng)的玉米、大豆和油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2011年和 2012 年分別啟動(dòng)的棉花和食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策; ( 4)21 世紀(jì)初以來(lái)政府加大了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政投入，特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)的科技投入。
以上許多政策對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收起到了積極的作用。首先，我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了破紀(jì)錄的“十二連增”，糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率從2000—2005 年的 1%提高到 2005—2016 年 2%以上( 見(jiàn)表 1)。其次，農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值在扣除物價(jià)增長(zhǎng)因素后，2005 年以來(lái)年均實(shí)際增長(zhǎng)保持在4. 5%左右( 見(jiàn)表1) 。第三，城鄉(xiāng)居民人均純收入比率在2009 年達(dá)到頂峰( 3. 3∶1) 后，從 2010 年開(kāi)始出現(xiàn)了下降趨勢(shì)，到 2017 年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比降到 2.7∶1( 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2018) 。
但巨額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生顯著的影響。農(nóng)業(yè) 4 項(xiàng)補(bǔ)貼( 糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼) 在 2012 年達(dá)到近 1700 億元(見(jiàn)圖 2) ; 補(bǔ)貼增加了農(nóng)民收入，但我國(guó)有 2 億多農(nóng)戶，平均每戶拿到的補(bǔ)貼還不到 700 元，對(duì)農(nóng)民增收的影響甚微。因?yàn)榇蟛糠洲r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是基于農(nóng)戶原來(lái)的承包地面積發(fā)放的，與實(shí)際生產(chǎn)“脫鉤”，所以對(duì)糧食生產(chǎn)沒(méi)有產(chǎn)生影響( 黃季焜等，2011)。同時(shí)，1700 億元也是巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)其他領(lǐng)域的投入增長(zhǎng)。
對(duì)大宗農(nóng)產(chǎn)品托市政策的實(shí)際效果更有不少爭(zhēng)議。托市政策在促進(jìn)農(nóng)民增收的同時(shí)，也產(chǎn)生了不少問(wèn)題，最突出的是玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策帶來(lái)的一系列供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題( 黃季焜，2018) : ( 1) 雖然促進(jìn)了玉米生產(chǎn)，但玉米面積擴(kuò)大，減少了大豆等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn);( 2) 玉米國(guó)內(nèi)外價(jià)格出現(xiàn)了嚴(yán)重的倒掛現(xiàn)象，到 2015 年國(guó)內(nèi)外玉米差價(jià)最高時(shí)達(dá)到40%多( 見(jiàn)圖 3) ，影響了畜牧業(yè)和玉米加工業(yè)等下游產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn);( 3) 玉米庫(kù)存劇增，2015 年底玉米庫(kù)存超過(guò)當(dāng)年的玉米產(chǎn)量;( 4) 出現(xiàn)了玉米替代品 ( 高粱、大麥、玉米干酒糟高蛋白飼料、木薯等)進(jìn)口的劇增局面，2015 年這些替代品進(jìn)口總量達(dá) 4000 萬(wàn)噸左右。雖然玉米政策導(dǎo)致供給側(cè)一系列問(wèn)題是典型案例，但所有其他實(shí)施了托市政策的糧油棉糖農(nóng)產(chǎn)品在過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)也或多或少產(chǎn)生了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。
近年來(lái)農(nóng)業(yè)開(kāi)始了新一輪改革，已初見(jiàn)成效。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面，在經(jīng)歷了 2012—2014年的基本保持總量不變的時(shí)期后，2015 年開(kāi)始調(diào)減四項(xiàng)補(bǔ)貼，把部分補(bǔ)貼支出轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和提高生產(chǎn)力方面的投入，2016年把除農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼以外的其他三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為綜合支持補(bǔ)貼( 見(jiàn)圖2) 。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)政策方面，從 2014 年開(kāi)始，政府取消了大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，在經(jīng)歷了短暫的目標(biāo)價(jià)格政策后，最終于2017 年取消了大豆目標(biāo)價(jià)格政策; 而油菜籽和食糖的臨時(shí)收儲(chǔ)政策則先后于2014 年和 2015 年被取消。在玉米方面，政府于2016 年實(shí)施了“價(jià)補(bǔ)分離”的市場(chǎng)化改革，改革效果立竿見(jiàn)影: 玉米價(jià)格迅速下降，生產(chǎn)開(kāi)始回落，國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)差縮小(見(jiàn)圖 3) ，所有玉米替代品的進(jìn)口迅速下降;
2017年玉米、玉米替代品和玉米的所有下游產(chǎn)業(yè)都進(jìn)入了正常的市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境。從之前的市場(chǎng)干預(yù)到近幾年的市場(chǎng)改革，我國(guó)走過(guò)了一段彎路，這一經(jīng)歷再次驗(yàn)證了本文前面提到的觀點(diǎn)，即市場(chǎng)化改革是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵和重要驅(qū)動(dòng)力。
在促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，近年來(lái)政府做出巨大努力。在水資源方面，加大了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等供給側(cè)投入，推進(jìn)了水價(jià)與水市場(chǎng)構(gòu)建等需求側(cè)的改革。在耕地資源方面，提出“藏糧于地”發(fā)展思路，實(shí)施了基本農(nóng)田保護(hù)，加大了農(nóng)田保護(hù)性耕作等投入力度。在科技方面，提出“藏糧于技”發(fā)展戰(zhàn)略，加大了科技投入水平。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境方面，實(shí)施了2020 年前化肥施用零增長(zhǎng)計(jì)劃，推進(jìn)了農(nóng)村環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)建設(shè)。這些政策和措施無(wú)疑將對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極促進(jìn)的作用。
( 二) 未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展展望
中國(guó)農(nóng)業(yè)將進(jìn)入新階段，雖然需要始終關(guān)注國(guó)家食物安全，但中國(guó)未來(lái)食物自給率基本能夠保持較高的、可接受的安全水平。最近多項(xiàng)預(yù)測(cè)研究都表明，雖然糧棉油糖肉奶進(jìn)口逐漸增長(zhǎng)的格局在未來(lái) 10 年難以改變，但除個(gè)別農(nóng)產(chǎn)品外，中國(guó)多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的自給率都將保持較高的水平( 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2016;Huang 等，2017; OECD－FAO，2016; USDA，2016) 。
筆者的預(yù)測(cè)也得出如下幾個(gè)主要結(jié)論( 黃季焜等，2018) 。首先，中國(guó)在未來(lái) 15 年，食物自給率將從現(xiàn)在的 95%下降到 2030 年的 90%～91%，下降 4～5 個(gè)百分點(diǎn)。增加進(jìn)口的主要是大豆、玉米、食糖等水土密集型農(nóng)產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品進(jìn)口增長(zhǎng)是完全處于北美、南美和東歐等目前我國(guó)主要貿(mào)易伙伴的生產(chǎn)和出口能力之內(nèi)。其次，因?yàn)榭诩Z需求將呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，未來(lái)15 年中國(guó)的大米和小麥能保持基本自給，但飼料糧需求將繼續(xù)超過(guò)生產(chǎn)，進(jìn)口將不斷增長(zhǎng)，增加飼料糧進(jìn)口有利于國(guó)內(nèi)畜牧業(yè)的發(fā)展和畜產(chǎn)品的供給安全。第三，消費(fèi)者對(duì)畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蔬菜、水果和食品質(zhì)量安全的需求將顯著增長(zhǎng)，國(guó)家與社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)的多功能需求(如生態(tài)、景觀、旅游、文化等) 也將成為農(nóng)業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品和多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展是未來(lái)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民農(nóng)業(yè)增收的主要增長(zhǎng)源。第四，如果2030 年有 10%的食物凈進(jìn)口，其隱含的虛擬水凈進(jìn)口將相當(dāng)于目前我國(guó)灌溉水總用量的35% ～40%，其隱含的虛擬土地凈進(jìn)口將相當(dāng)于目前全國(guó)耕地面積的49%( Ali 等，2017) 。
五、總結(jié)和建議
中國(guó)農(nóng)業(yè) 40 年的改革和發(fā)展，突顯了改革的成就和政策的影響。1978 年開(kāi)始的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度改革，啟動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村 40 年的改革，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高了土地和勞動(dòng)生產(chǎn)率，改革中后期的許多農(nóng)村制度創(chuàng)新，也都提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和促進(jìn)了農(nóng)民增收;農(nóng)業(yè)科技發(fā)展與改革顯著促進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的穩(wěn)步增長(zhǎng); 市場(chǎng)改革和對(duì)外開(kāi)放為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化建立了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提高了資源配置效益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加了農(nóng)民收入;農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入的不斷增長(zhǎng)，顯著改善了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。雖然 40 年農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展不是一帆風(fēng)順的，部分時(shí)期也走過(guò)一些彎路，但中國(guó)農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的成就是舉世矚目的。中國(guó) 40 年的農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革證明，農(nóng)村制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力投入，是中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的四大驅(qū)動(dòng)力，也是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的四大法寶。
中國(guó)農(nóng)業(yè)在向?qū)崿F(xiàn)“十九大”提出的2035 年和 2050 年兩階段奮斗目標(biāo)邁進(jìn)之時(shí)，未來(lái) 30年農(nóng)業(yè)如何改革與發(fā)展? 實(shí)際上，在發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展路徑方面，中央已經(jīng)做出了總體部署，提出近期要加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并把實(shí)施鄉(xiāng)村振興列入建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)的重大戰(zhàn)略。但如何更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，如何有效地落實(shí)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，可能不能再像過(guò)去一樣，摸著石頭過(guò)河。過(guò)去40 年農(nóng)業(yè)發(fā)展改革的成功經(jīng)驗(yàn)，也包括一些時(shí)期走過(guò)的彎路，都將是未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展改革難以估價(jià)的法寶。目前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵問(wèn)題是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，理清市場(chǎng)和政府各自不可替代但又相輔相成的作用，讓市場(chǎng)更好地發(fā)揮配置資源的作用，政府的主要職能是改善市場(chǎng)環(huán)境、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和提供公共品，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力并促進(jìn)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。在農(nóng)產(chǎn)品方面，因?yàn)樗临Y源有限，要在全球背景下解決中國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和食物安全問(wèn)題，農(nóng)業(yè)發(fā)展要有所為有所不為，要把提升高值高效農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力、食品安全和培育這些產(chǎn)品的市場(chǎng)作為未來(lái)國(guó)家支農(nóng)的重點(diǎn)。
